Crescente preocupação com o assunto não é
exclusividade do Brasil, aponta reportagem da BBC; um monitoramento
internacional sobre financiamentos de campanha em 180 países, realizado
há quinze anos pelo Instituto Internacional pela Democracia e
Assistência Eleitoral (Idea, na sigla em inglês), indica uma tendência
mundial de aumento - ainda que lento - da restrição a doações
empresariais
Por Mariana Schreiber, da BBC Brasil em Brasília
O debate sobre a necessidade de mudar o modelo de financiamento de
campanhas no Brasil voltou a ganhar fôlego em meio as denúncias de que
propinas cobradas em contratos da Petrobras acabavam irrigando partidos
políticos e candidatos como doações oficiais de campanha.
A crescente preocupação com o assunto, porém, não é exclusividade do
Brasil. Um monitoramento internacional sobre financiamentos de campanha
em 180 países, realizado há quinze anos pelo Instituto Internacional
pela Democracia e Assistência Eleitoral (Idea, na sigla em inglês),
indica uma tendência mundial de aumento - ainda que lento - da restrição
a doações empresariais.
A proposta de eliminar ou reduzir drasticamente o financiamento de
campanhas por empresas não busca apenas atacar o problema da corrupção,
observa o diretor da área de Partidos Políticos do Idea, Sam van der
Staak. O princípio central que norteia essas medidas é a preocupação com
a influência desproporcional que as empresas teriam sobre o Estado por
causa dos volumosos recursos destinados a eleger políticos, seja no
Executivo ou no Legislativo.
"Em todo o mundo, a política se tornou um negócio caro, em tal
magnitude que o dinheiro é hoje uma das maiores ameaças à democracia",
afirma um relatório de janeiro do instituto.
Segundo Staak, o número de países que baniu completamente o
financiamento por empresas cresceu levemente nos últimos quinze anos. Já
a criação de limites para as doações "tem sido discutida de forma mais
ativa em muitos países", nota ele.
Propostas
No Brasil, o PT e os movimentos sociais estão à frente da proposta de
proibir totalmente o financiamento por empresas - dessa forma as
campanhas seriam bancadas exclusivamente por recursos públicos e
pequenas doações de pessoas físicas.
Os números oficiais mostram que hoje as empresas são as principais
financiadoras da disputa eleitoral no Brasil. Nas últimas eleições,
partidos e candidatos arrecadaram cerca de R$ 5 bilhões de doações
privadas, quase na sua totalidade feitas por empresas. Além disso,
receberam no ano passado R$ 308 milhões de recursos públicos por meio do
Fundo Partidário, enquanto o tempo "gratuito" de televisão custou R$
840 milhões aos cofres da União por meio de isenção fiscal para os
canais de TV.
No momento, o Supremo Tribunal Federal (STF) julga uma ação movida
pela Ordem dos Advogados do Brasil questionando se a doação por empresas
é constitucional. Dos onze ministros, seis já votaram pela proibição
desse tipo de financiamento, no entanto, o ministro Gilmar Mendes pediu
vista do processo em abril do ano passado e até hoje não proferiu seu
voto, no que tem sido criticado como uma manobra para impedir a
conclusão do julgamento antes que o próprio Congresso analise a questão.
O PMDB, que hoje tem a presidência da Câmara e do Senado, quer uma
alteração menos radical desse modelo. Uma proposta apresentada pelo
partido na semana passada sugeriu que empresas só possam doar
diretamente a um único partido, mas sem indicar limitação de valores.
Outra proposta, encampada pelo Instituto Ethos e alguns cientistas
políticos, prevê que as doações por empresas continuem sendo permitidas,
mas que haja um teto baixo para essas transferências. O objetivo, com
isso, é reduzir o poder de influência de cada financiador - já que
haveria mais doadores transferindo valores semelhantes.
O Instituto Ethos foi criado para incentivar práticas socialmente
responsáveis no setor privado. Ele tem 585 empresas associadas, entre
elas grandes doadoras de campanhas eleitorais como os bancos Bradesco,
Itaú e Santander, a construtora WTorre, a rede de frigoríficos Marfrig, e
até mesmo empreiteiras investigadas na Operação Lava Jato, como Camargo
Corrêa e Odebrecht.
O instituto defende hoje a adoção de regras que limitem drasticamente
as doações por empresas e mesmo a proibição nos casos de companhias que
tenham contratos com governos ou sejam sócias de bancos públicos.
Se tal proibição existisse hoje, atingiria diretamente o grupo JBS,
maior doador da campanha de 2014. Tendo o BNDES como sócio, o grupo
destinou mais de R$ 350 milhões a diferentes políticos na eleição do ano
passado e foi também o maior apoiador tanto da campanha da presidente
Dilma Rousseff, como da de seu principal adversário, o tucano Aécio
Neves.
"A eleição (brasileira) está virando quase que um plano de negócios
de mercado", afirma Jorge Abrahão, presidente do Instituto Ethos,
fazendo referência a um instrumento do mundo corporativo usado para
definir os objetivos de uma empresa e o que será feito para alcançá-los.
"Os estudos que fazemos indicam que a eleição a cada ano fica mais
cara e o número de votos que os partidos recebem é proporcional aos
recursos que eles ganham (de empresas). Na medida em que você limita (as
doações), você vai diminuir o peso desse poder econômico", acrescenta
Abrahão.
Levantamentos dos jornais Folha de S.Paulo e Estadão com base nas
milhares de declarações de candidatos ao TSE (Tribunal Superior
Eleitoral) indicam que, em 2014, as doações privadas somaram cerca de R$
5 bilhões no Brasil - quase o dobro do valor arrecadado em 2006 (R$ 2,6
bilhões, já atualizado pela inflação).
Sam van der Staak, do Idea, nota que as eleições brasileiras são
relativamente caras. Segundo levantamento do instituto, o valor gasto em
média por voto aqui (US$ 19,90) é cinco vezes maior do que no México
(US$ 4,20) e o dobro do que na Costa Rica (US$ 9,60), países onde as
doações de empresas são proibidas.
Pelo mundo
O banco de dados do Idea - organização intergovernamental que hoje
tem status de observadora na ONU - revela que 39 países proíbem doações
de empresas para candidatos, como México, Canadá, Paraguai, Peru,
Colômbia, Costa Rica, Portugal, França, Polônia, Ucrânia e Egito. O mais
novo integrante do grupo pode ser a Espanha, que atualmente estuda
adotar a medida.
Outros 126 países permitem o financiamento de candidatos por
empresas, como Brasil, Reino Unido, Itália, Alemanha, Noruega,
Argentina, Chile, Venezuela e praticamente toda a África e a Ásia.
A proibição formal, porém, nem sempre impede que o capital
corporativo encontre outras formas de influenciar o jogo político, nota
Staak. Os Estados Unidos, por exemplo, proíbem doações diretas de
empresas, mas como elas são autorizadas a fazer suas próprias campanhas a
favor e contra candidatos, na prática os efeitos da restrição são
nulos.
Tampouco a corrupção desaparece de uma hora para outra. Um relatório
do instituto aponta que o número de infrações detectadas em doações
políticas em Portugal cresceu fortemente desde o ano 2000, quando o país
proibiu o financiamento empresas.
Em parte, isso é reflexo da fiscalização mais dura que também foi
implementada no período, nota o documento. Mas, por outro lado, também
observou-se o desenvolvimento de práticas para burlar as restrições às
doações privadas, como lista de doadores fantasmas.
"A corrupção tem muito a ver com as atitudes culturais. Muitos países
que são menos corruptos (como Noruega e Suécia), até recentemente, não
tinha sequer muitas das leis necessárias para conter escândalos de
financiamento político. As reformas devem, portanto, ter o objetivo de
tornar mais difícil as doações irregulares e ficar sempre um passo à
frente dessas práticas", afirma Staak.
Defensor da proibição do financiamento por empresas no Brasil, o
filósofo Marcos Nobre, reconhece que a medida não terminará com a
corrupção no país como mágica, mas ainda assim defende sua adoção. "O
que (a proibição) vai fazer é tornar a disputa eleitoral menos desigual e
isso é bom para a democracia", nota ele.
"Para evitar o crescimento do caixa 2 (doações ilegais), o fim do
financiamento por empresas tem que vir acompanhado do fortalecimento do
Ministério Público e da Justiça Eleitoral", ressaltou.
Limite de doações
Já Cláudio Abramo - ex-diretor da Transparência Brasil, organização
especializada em contas eleitorais - critica a proposta por considerar
que ela inevitavelmente levaria ao aumento das doações ilegais e também
por ver pouco espaço político para sua aprovação no Congresso.
Ele defende que a criação de limites baixos para as doações de
empresas seria o melhor caminho para tornar o sistema político mais
justo.
"É preciso atacar o problema principal do financiamento hoje, que é a
inexistência de limites reais (ao financimento). Então, você tem uma
desigualdade imensa entre os doadores de forma que alguns poucos ganham
um poder de influência muito maior que outros doadores. A ideia seria
limitar muito drasticamente a quantidade de dinheiro que cada grupo
empresarial possa dar, reduzindo portanto a influência de cada um
deles", afirma.
O levantamento do Idea mostra que 55 países restringem de alguma forma os financiamentos, seja de empresas ou pessoas físicas.
O Brasil estabelece um teto para as doações, mas a regra adotada não
segue o padrão internacional e acaba sendo inócua. Enquanto a maioria
dos países que têm limites estabelecem valores absolutos (por exemplo,
7,5 mil euros por pessoa, na França), aqui o teto máximo da doação é um
percentual dos recursos do doador - 2% do faturamento no ano anterior,
no caso das empresas, e 10% da renda, no caso das pessoas físicas.
Grandes empresas e pessoas ricas, portanto, têm um potencial muito maior de influir no processo eleitoral.
Defendido pelo PT, financiamento de campanha 100% público só existe em um país
Em meio ao escândalo de corrupção na Petrobras (de onde recursos teriam
sido desviados para financiar partidos), o PT defende hoje que as
campanhas eleitorais sejam financiadas 100% por dinheiro público.
O
sistema só existe em um lugar do mundo, o Butão, país que apenas em
2008 deixou de ser uma monarquia absolutista e realizou suas primeiras
eleições.
Mas o financiamento público de partidos e/ou candidatos,
em pequena ou larga escala, é adotado em 118 países, de acordo com um
monitoramento realizado pelo Instituto Internacional pela Democracia e
Assistência Eleitoral (Idea, na sigla em inglês). Em alguns deles, como
México, Colômbia, Itália e Espanha, chegam a representar mais de 80% dos
gastos das campanhas.
No Brasil, os partidos têm acesso a doações
privadas e a recursos públicos - prevendo dificuldades de obter
financiamento de empresas após a Operação Lava Jato, senadores e
deputados decidiram triplicar a verba do fundo partidário neste ano,
para R$ 867,56 milhões, há duas semanas.
Mas
quais as vantagens e desvantagens de aumentar o financiamento público
no Brasil? A BBC Brasil preparou um guia sobre o assunto. Confira
abaixo.
Qual o princípio do financiamento público?
O
objetivo do financiamento público é contrabalancear - ou mesmo anular -
a influência do poder econômico nas eleições. Os defensores de um
modelo majoritariamente ou totalmente público argumentam que doações
privadas desvirtuam a democracia, pois as grandes corporações são muito
mais ricas que os indivíduos e, assim, têm mais recursos para
influenciar nas eleições.
O PT defende que o financiamento seja exclusivamente público, ou seja,
que nem mesmo pessoas físicas possam doar. A proibição de doações de
empresas também é defendida por centenas de movimentos sociais (como
UNE, CUT e MST) que integram a
Campanha pela Constituinte - proposta de convocação de um Assembleia
exclusiva para votar uma reforma política. Mas não há consenso entre
eles sobre doações de pessoas físicas.
"Para nós, o financiamento
privado é a base da corrupção. Empresas de diversos setores financiam os
políticos e depois cobram seus interesses no Congresso. Isso é
totalmente antidemocrático porque o voto da empresa passa a valer mais
que o do eleitor", afirma Paola Estrada, integrante da coordenação
nacional da campanha.
Quais seriam as desvantagens?
Entre
os defensores do financiamento público, há também quem aponte
potenciais riscos nesse modelo. Para o Instituto Internacional pela
Democracia e Assistência Eleitoral (Idea, na sigla em inglês), uma
dependência excessiva de recursos públicos pode levar os políticos e
seus partidos a se afastarem da sociedade.
"Quando administrado e
distribuído de forma adequada, o financiamento público dos partidos
políticos pode ser um bom contrapeso para doações privadas e também pode
aumentar o pluralismo político. No entanto, os partidos políticos não
devem perder o contato com seus eleitores, ou tornar-se excessivamente
dependentes de financiamento público", nota um documento de janeiro do
instituto.
O diretor da área de Partidos Políticos do Idea, Sam
van der Staak, defende um modelo que equilibre recursos públicos e
doações de membros dos partidos, empresas e pessoas físicas - limitadas a
um teto baixo, para evitar que um grupo tenha mais peso que outro.
Como distribuir os recursos?
Outro
risco do modelo de financiamento essencialmente público é dar pouco
espaço para o surgimento e crescimento de novos partidos, na medida em
que a distribuição dos recursos tende a ser proporcional ao tamanho das
bancadas no Congresso.
Por outro lado, dividir igualmente também
não é considerada a melhor maneira de distribuição. "Essa abordagem
(divisão igualitária) cria o risco de que partidos sejam criados apenas
para obter financiamento do Estado. Além disso, também pode ser um
desperdício significativo usar recursos públicos para apoiar partidos e
candidatos que não têm nenhum apoio entre o eleitorado", nota o
relatório do Idea.
A opção para contornar isso, aponta o
instituto, é repartir parte dos recursos públicos igualmente e parte
proporcionalmente. Manter a possibilidade de doações de pessoas físicas
ou mesmo de empresas, sob um limite baixo, é também uma forma de
permitir que o financiamento eleitoral tenha mais dinamismo.
No
Brasil, a distribuição de recursos públicos via fundo partidário se dá
da seguinte forma: 5% são repartidos igualmente entre os 32 partidos
existentes, e 95% são distribuídos na proporção dos votos obtidos na
última eleição para a Câmara dos Deputados.
Como isso tem funcionando em outros países?
Entre
os 180 países monitorados pelo Idea, apenas um tem financiamento de
campanha exclusivamente público: o Butão. Essa pequena nação asiática,
espremida entre China e Índia, realizou suas primeiras eleições em 2008,
quando o sistema político passou de monarquia absoluta para monarquia
constitucional.
Outros países, embora não adotem o modelo 100%
público de financiamento, tem níveis altos de participação pública nos
fundos de campanha. No México, por exemplo, 95% das campanhas às
eleições presidenciais de 2012 foram bancadas com recursos do Estado.
Esses índices também foram altos nos últimos anos na Colômbia (89%) e no
Uruguai (80%). Em países europeus como Espanha, Bélgica, Itália e
Portugal, os fundos públicos também respondem por mais de 80% dos custos
das campanhas.
Existem vários modelos de distribuição desses
recursos. Há países, como Alemanha, em que o Estado transfere para o
partido um euro para cada euro arrecadado de doadores (prática chamada
de matching funds). Já na Holanda, os repasses dependem do número de
pessoas filiadas ao partido.
Na França, a lei institui um teto para os gastos de campanha, que varia
de acordo com o tipo de eleição. A partir desse teto é calculado o
reembolso com dinheiro público das despesas eleitorais do candidato. No
caso da eleição presidencial, por exemplo, em 2012 foi definido que cada
candidato poderia gastar até 16,8 milhões de euros (R$ 58,8 milhões, na
cotação atual) no primeiro turno e 22,5 milhões de euros (R$ 78,75
milhões) no segundo. A título de comparação, a campanha da presidente
Dilma Rousseff em 2014 consumiu R$ 350 milhões.
Na França, cada
candidato que conseguisse 5% dos votos, poderia receber 50% do valor
gasto em reembolso. As regras determinam que o candidato que ultrapassar
o teto de gastos da campanha, não pode receber o financiamento público
de parte de suas despesas. Foi exatamente o que ocorreu com o
ex-presidente Nicolas Sarkozy, que teve suas contas da campanha
presidencial de 2012 rejeitadas pelo Conselho Constitucional.
Quanto dinheiro público os partidos já recebem no Brasil?
Partidos
políticos já recebem hoje dinheiro público no país, mas a maioria dos
recursos que bancam as campanhas eleitorais vem de doações de empresas.
Nas
últimas eleições, partidos e candidatos arrecadaram cerca de R$ 5
bilhões de doações privadas, quase na sua totalidade feitas por
empresas. Além disso, receberam no ano passado R$ 308 milhões de
recursos públicos por meio do Fundo Partidário, enquanto o tempo
"gratuito" de televisão custou R$ 840 milhões aos cofres da União por
meio de isenção fiscal para os canais de TV.
Em 2015, porém,
haverá um salto expressivo na verba do Fundo Partidário. O Congresso
aprovou neste mês que o orçamento previsto inicialmente pela União fosse
triplicado, passando de R$ 289,56 milhões para R$ 867,56 milhões.
O
aumento teria sido motivado pela dificuldade que os partidos estão
enfrentando para se financiar após a operação Lava Jato - que investiga
desvio de recursos na Petrobras - ter colocado no banco dos réus
executivos de grandes empresas doadoras.
O relator do Orçamento,
senador Romero Jucá (PMDB-RR), disse que o aumento refletiu uma demanda
de diversos partidos e que representa um teste para a tese do
financiamento público de campanha.
Quanto custaria um modelo com mais financiamento público?
O
PT não tem hoje uma estimativa de quanto seria o custo de um
financiamento exclusivo de campanha, de acordo com a vice-presidente
nacional do PT, Gleide Andrade, responsável por coordenar as discussões
sobre reforma política dentro do partido. Segundo ela, isso dependerá de
outras alterações que podem ser feitas no sistema eleitoral, como por
exemplo modificar a forma de eleger os deputados.
"Mas uma coisa é certa: será um campanha bem mais barata do que a que temos hoje", afirmou.
Outro
projeto de lei que já tramita no Parlamento - o PL 268, apresentado em
2011 como conclusão dos trabalhos de uma comissão de reforma política no
Senado - sugere que o financiamento de campanha será exclusivamente
público e que o valor total a ser distribuído seguirá o seguinte
cálculo: total de eleitores inscritos até 31 de dezembro do ano anterior
vezes R$ 7,00 a valores de janeiro de 2011.
Atualizando esse
valor pela inflação até 2014 (R$ 8,40) e considerando o número de
eleitores que puderam votar no ano passado (141,8 milhões), as últimas
eleições teriam consumido R$ 1,2 bilhão, segundo a regra do PL 268/2011.
Aumentar o peso do financiamento público exigiria outras mudanças?
Mudar
o sistema de financiamento não é algo trivial. Especialistas no assunto
dizem que extinguir as doações por empresas e aumentar o peso do
dinheiro público obrigaria necessariamente a alterar as regras das
eleições para o Legislativo.
Claudio Abramo, ex-diretor da
Transparência Brasil, diz que teria que ser adotado a eleição em lista -
método em que o voto vai para o Partido, que decide qual será a ordem
dos deputados e vereadores eleitos pela legenda. Tal mudança seria
necessária por causa da dificuldade de distribuir e fiscalizar os
recursos para todos os candidatos. Dessa forma, os partidos que
centralizariam a gestão dos recursos públicos.
O filósofo e
cientista político Marcos Nobre discorda da tese de que o financiamento
exigiria lista fechada. "É perfeitamente possível fiscalizar (a
distribuição de recursos) desde que você torne os partidos responsáveis
pela atuação de cada um de seus candidatos", argumenta.
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